2021年8月20日,全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定,三孩生育政策正式入法,这意味着《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》进入具体实施阶段。为什么优化生育政策在现阶段体现为实施三孩生育政策?为什么适时适度的生育调节可促进人口长期均衡发展?

人口规模压力和结构挑战并存下的政策优化方案

 中国的生育转变是在经济社会发展的基础上通过实施计划生育政策加速完成的,生育政策根据人口形势和经济社会条件不断进行调整优化。自20世纪70年代迄今,中国在计划生育框架下分别实施了“一孩”“一孩半”“两孩”和“三孩”生育政策。

 两个孩子、儿女双全是中国传统文化下家庭对子女数量和结构的普遍性偏好,在过去长期、多次调查中得到了反复验证。因此,在某种程度上,“两孩”是符合中国大多数家庭生育数量意愿的政策要求,“一孩”偏紧、“三孩”宽松。20世纪70年代初实施的计划生育“晚、稀、少”政策在数量上就表达为“一个不少、两个正好、三个多了”。

 然而，当时20‰以上水平的自然增长率和不断攀升的总人口规模,加之相对落后的社会生产力水平,造成人口压迫生产力、人民生活水平难以提升的困顿局面。为了缓解人口过快增长的压力,家庭普遍的二孩生育需求只能受制于更加严格的“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的政策。尽管2013年开启了“单独二孩”政策,但对生育数量的紧约束控制直到2016年全面两孩政策实施才得以缓解。

 在加速完成生育转变的过程中,人口的结构性矛盾逐渐浮出水面。自20世纪80年代起,根源于男孩偏好的出生性别比逐渐偏离102~107的正常值域,迅速攀升,2004年突破121,达到峰值。1992年中国总和生育率首次低于更替水平且持续至今。1999年60岁及以上老年人口比例首次超过10%,中国进入老年型社会,随后老龄化和高龄化水平不断加深。

 中共中央国务院先后于2000年和2006年发布《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》,强调综合治理人口问题和统筹解决人口问题,但稳定低生育水平仍是当时政策的主基调。

 全面两孩政策实施之后,虽然二孩总和生育率有所提升,但一孩总和生育率的下降使总和生育率总体上不升反降,2020年总和生育率只有1.3,严重低于更替水平;年出生人口数自2016年后逐年减少,2020年仅1200万人。人口惯性增长接近尾声,人口负增长即将到来。与此同时,中国总人口超过14.1亿人,仍位列世界第一;60岁及以上老年人口比例达到18.7%,接近中度老龄化社会。

 面对规模压力和结构挑战并存的严峻形势,中央决定实施三孩生育政策,进一步放宽家庭生育空间,首次取消了社会抚养费等制约措施,更将配套积极生育支持措施体系建设提到了前所未有的高度,以推动实现适度生育水平。

对人口增长施加影响的主要政策手段

 人口是一个长变量和慢变量,人口变动往往具有隐蔽性和惯性,政策的调整优化既要遵循规律还要踩准节奏并不容易。

 人口增长是人口发展的基础。在人类历史的大多数时期,饥荒、灾害、战争等使人口急剧缩减,人丁繁盛是国家民族得以生存的前提。20世纪50年代,随着死亡转变在各国陆续完成,世界进入人口增长的快车道,居高不下的生育率和已然降低的死亡率共同见证了人口的迅速增加,人类第一次为地球不堪重负而忧虑。世界各国普遍采取了或明或暗、或强或弱的家庭计划项目,其间中国的计划生育成就举世瞩目,用短短几十年时间完成了发达国家上百年的人口转变历程。

 欧洲最早完成生育转变,其后包括中国在内的很多国家生育率也不断下降,曾经备受关注的“地球爆炸”的引线被拆除,人类却随即面对“低生育率陷阱”的困惑。因为生育率并未如人们所预期的那样下降到更替水平附近就停止,而是持续下降到极低水平。

 由此可见,生育和死亡两个要素的博弈决定了人口自然增长,造成人口负增长的原因早期是天灾人祸所导致的死亡的不可预期,后人口转变时代则是相对稳定的低死亡率下的生育率过低。由于死亡因素关乎伦理，且调节方向单一;迁移因素虽可引导机械增长,但涉及国家、地区政策和个体偏好,且改变的是人口分布而非人口总量，因此生育调节就成为对人口增长施加影响的主要政策工具。

调节结构，促进人口长期均衡发展

 人口发展不仅仅取决于人口增长,还涉及人口规模、素质、结构、分布等要素,其中人口结构特别是年龄结构最为关键。由于通常将少儿人口和老年人口视为被抚养人口,这两部分人口比例过高都会造成抚养比过高,给劳动年龄人口带来较大负担。

 从生命历程的视角来看,少儿人口和老年人口都是过往出生人口在生命周期不同阶段的留存,少儿人口数量取决于近期(一般是近15年)的人口出生量,老年人口数量则来自60年前的出生人口累积量。人口转变过程中,死亡率下降使更多人得以存活到老年甚至是高龄,生育率下降则使近期的出生量大幅减少,两者均推动了人口老龄化。如果生育率持续低迷,而平均预期寿命进一步延长,就会加剧人口老龄化和高龄化程度。因此,适度提升生育水平,增加出生人口数量,是改善人口年龄结构的必要条件。

 此外,人口规模既因人口增减而涨缩,也受到国土面积、资源总量、经济供养能力和生活水平期望的综合影响。人口最佳规模虽然自古希腊时期就被提出,但最佳规模的具体标准与实现条件却一直未能取得共识。在不同的人口规模下,人口结构挑战的严峻性和负增长前景的危险性程度也有所不同。

 在上述各要素博弈的过程中,生育调节起着举足轻重的作用。但生育是家庭决策的结果,个体理性与集体利益之间并不总是十分契合,因此在何时实施怎样的生育政策就成为需要高屋建瓴、未雨绸缪的重要任务。

 实施三孩生育政策正是当前生育政策的优化方案。中国人口长期均衡发展的国家目标需要通过家庭决策予以实现,修改后的人口与计划生育法规定,国家采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施,减轻家庭生育、养育、教育负担,这些更加系统全面的配套支持措施将帮助家庭进行生育决策,提振生育信心,推动实现适度生育水平,促进人口长期均衡发展。

作者：宋健，中国人民大学人口与发展研究中心副主任

来源：《半月谈内部版》2021年第11期

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