中国人民大学-人口与发展研究中心

随着我国逐渐进入老龄化社会，长期护理的市场需求也不断扩大。中国人民大学老年学研究所所长杜鹏在接受《中国保险报》记者专访时表示，长期护理的存在是应对人口老龄化的必然趋势。但是对于如何发展长期护理，杜鹏则提出要“整合资源”。

【中国保险报记者宫伟瑶王方琪】

当有些事必然会发生，大多数人通常会选择提前做好准备，以防止到来时的措手不及。如同婴儿的出生，父母往往会做好万全的准备；如同生命老去，年轻时大多数人也会预留些“过河钱”。“长期护理”在相对完整的人生中就是这样必然的存在，如果是必然的到来，那么你准备好了吗？

需求大，建立险种障碍多

在人口老龄化过程中，存在长期护理需求是不可避免的，杜鹏说，如果没有相对应的保险制度，长期护理很难实现。长期护理保险的目标是提供专业的老年护理服务，无论从个人还是从社会来讲都可以通过这个形式进行准备。

但目前所面临的问题在于，如何判断建立长期护理保险是否处于一个合适的时机。尽管这一制度在东亚的日本、韩国，欧洲的德国、荷兰都已经建立，但谈到中国目前是否需要建立时，杜鹏指出，我们面临着下列许多问题：首先是否具有参与保险的法律保障，规定所有符合一定条件的人都必须参加；第二，在每个人没有一个基本账户时，目前还无法进行保险金的缴纳、运营与监管；再次，长期护理险毕竟是一个保险，不可能是全部由国家来出钱，就像现在养老保险一样，个人也需要出一部分保险金，城镇劳动者可以从工资收入中扣除，但是放在农村的话农民是否能够支付得起？这些都是现实并且明显的障碍。

此外，很重要的一点是建立长期护理险需要一个长时间的准备。现在常见的许多保险最终是给付金钱，而从实行长期护理险的国家来看，该保险最终却是兑换成服务，也就是即是用金钱兑换的服务。所以我国大陆并不存在真正意义上的长期护理保险。

但是障碍再多也阻挡不了长期护理的大势所趋，长期护理这件事最终仍是要做的。杜鹏指出，我们以往常常扩大了建立长期护理的困难，正确的态度应是朝着创造条件的方向去努力。杜鹏介绍说，目前我国青岛、无锡两地已经开展长期护理保险试点。

杜鹏还介绍了国外典型国家在此方面的经验。比如日本是独立出来的保险，专门开征长期护理险，所有40岁以上的人都得交纳，65岁以上可以申请使用，经过政府指定的专门机构的服务需求评估，结合适用标准兑换服务；德国是从医疗保险划出一部分，本来是在医院里得到护理，长期护理保险能够使投保人在社区养老机构里或者在家上门享受服务；在韩国，只要是参加工作的人就需要强制参加长期护理保险，可能是20岁就要缴纳险金，从而增大这一险种的蓄水池。

从具体操作来看，我国面临的首要障碍是账户问题，是否需要新设长期护理保险账户，新设立的险种人们是否愿意交？能否交得起？到现在医疗保险比较普及，是否有钱能够划出来做长期护理？这些都是我们在建立长期护理保险制度的时候不得不考虑的问题。

2012年最新修订的《中华人民共和国老年人权益保护法》中第30条指出，国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求。对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况一语中的：给予护理补贴。在杜鹏看来，这正是发展长期护理的有利条件之一。另外，他还指出，我国目前已经有七亿多人在使用社保卡，而且还在逐步推广，这也为长期护理的发展奠定了基础。

重在“整合资源”

从我国政府层面来看，长期护理不仅涉及卫计委和民政局民政部两个部门，今后的改革还需要在各个政府部门之间建立新的工作机制。杜鹏举例说，要真正形成长期护理的社会体系，社区层面在直接提供服务的时候将会遇到许多问题。比如说，民政部门负责养老服务，但这个养老服务多数情况下需要和医疗服务结合，而医疗又有自己的社区卫生服务中心，这时很难将养老服务结合进去。比如老年痴呆的老人，是放在卫生服务中心还是养老服务中心？这个问题值得考虑。同时，做好这个工作还需要广大社会工作者、心理工作者、康复专业人员的参与。因此，我们不可能完全从卫生的角度或者民政的角度出发，这时候需要一定的编制按照不同的专业需求组建一个全新的团队。这些需要劳动部门的配合，还需要相应的社会保障和保险部门的配合，所以必须打通这些部门之间的分隔。因此我们根据欧洲国家的经验，提出了“整合照料”的概念，认为只有“整合照料的资源”才能实现长期护理。

杜鹏表示，从国外经验来看，日本、韩国的养老服务管理职能都集中在卫生部门。日本的卫生部门下设老健局，负责老年服务；韩国的卫生福利部下面既有人口局，同时又有卫生局，也有福利局，相当于我们民政部的老年服务也在这里面，同时还有劳动局。所以它这一个部下边相当于我们四个部的职能。它围绕一个养老的长期照顾服务比较好协调，全是它应该负责的，它是几个局之间进行协调。我国的这些职能部门还不止这四个部，可能还牵扯到发改委以及其他一些部委。所以要真正往前走，还涉及政府管理体制的改革，不一定要把上述各个部门简单合并，但是要建立一个有效的协调机制才能把养老服务做好。这是下一步要做的事情。换句话说，要在深化改革的背景下发展长期护理，我们必须重新捋顺这个政府管理机制。

杜鹏举例说，去年10月浙江嘉兴一对老夫妇死在家里，十几天后儿子回来才发现。在这件事中，哪个部门都觉得不是自己负责。这种事在老龄社会时经常出现。上周江西老人死在家里被狗啃了，去年安徽一个老人也是，死后几天狗把老人咬了。如何避免这种情况，这时要求我们要采取逆向思维，首先考虑这个照料怎么解决？最起码社区里要知道谁家是一个老人住，谁家两个老人住，而且所有老人的身体状况，自理能力是怎么样都应该做到摸清，做到有人问询。

又比如说，出事的老人是老两口，一个瘫痪在床，另一个在照顾，经常出现这样的悲剧，照顾者猝死了，床上的人一星期后饿死了，因为她没能力下床。要避免这种事情，最起码要知道这个社区里老人家里的情况、子女的情况，至少要有基本的了解，这样才能知道下一步要利用哪些资源。在具体的操作中，需要考虑是选择购买社区服务每天去看望老人，还是用志愿者每天下楼上班去的时候（告诉他们哪家是高危险的）看看他（到家里去看看，有人答应报平安）。但接下来要是没人答应的话，该怎么办？下一步找谁？所以需要建立一个社区老年服务信息系统，知道孩子的电话，或者下一步该找谁，老人有可能会出现什么样的问题。只有这样以结果为导向、以老年人为中心，实现长期照料，才能最终让所有的资源得到有效配置。

日常生活中常常会出现这样的情况：孩子想要照顾老人，但不知道用何种方式照顾更合适，请假陪伴做不到，也不知道该给老人提供什么服务。对此，杜鹏表示，长期护理保险建立完善后，将会对整个养老服务产生实质性的变革。收了人家的钱，就应该不断地进行新建、翻修或者改建一批合格的养老机构，而且价格并不贵，有条件能够优先接受老人，同时还要为老人提供上门服务。这时候，养老机构它们本身就意味承担着责任，需要建立需求评估机制。比如说老人要求一天八小时服务，那他是不是真的需要八小时，有了评估服务，会对现在这种情况有很大改变。我们现在也有送餐服务，老人拿了你送的餐也不一定说你的好，是因为你没有帮到他最需要的。所以应该有一个评估，看是不是到了不能买菜做饭的程度，第二个才能提供送餐服务，是送三餐还是只送午餐，还是有分级的。第三步还是评估，因为你的送餐解决了什么问题，不是为了给他省钱，是说如果没有你的服务，他可能就要住到养老院去了。住养老院的话，我也得给他从保险费中付出费用，但与其出3000元住养老院，不如现在出500元给他往家里送个餐。所以需要对服务需求进行评估。长期护理保险不像商业保险那样相对简单，由于保险公司算钱的方法比较保守，吸引的是少量有钱的这些人，但对于大多数最需要帮助的人来说，反而是照顾不到的。

须厘清各方职责

从政府的角度来看，政府的主要职责作用是宏观指导和政策制定，通过出台鼓励支持的措施和扶持的政策创造环境，鼓励包括养老服务在内的长期护理顺利发展。国务院发了35号文《国务院关于推进养老服务业发展的若干意见》，还有《推进健康服务业发展若干意见》。这些表明了政府的态度，希望创造良好的社会环境来鼓励养老服务业的发展。这是政府的一个作用，政府还有一个作用，就是监管服务质量。虽然政府转变职能了，主要靠社会力量去提供服务，政府不提供服务，但要购买服务，而且监管的职责还是在政府，这是政府最主要的职能。

社会层面是机构（包括养老院）一部分是公司，包括家政服务的公司、养老服务的公司，一些非盈利的组织，一些公益性的组织，也有一些是盈利的组织，共同构成了中间服务提供的层面。

到了家庭这一层面，家庭得支付一定费用，政府不能全包，基本费用的支出由家庭承担。这里面还牵扯到把老人送到服务机构是老人自己主动提出来还是孩子来提的问题。是不是孩子把老人送去就是不孝？其实只是照顾地点的不同，但是子女尽孝的责任还是没有变，只是要到养老院去谈费用、提供的服务，还要经常地去探望，看看照顾老人的质量如何。每一个层面都需要互相配合，具有不可替代的功能，都有独特的作用。

一语中的

1、我们以往常常扩大了建立长期护理制度的困难，正确的态度应是朝着创造条件的方向去努力。

2、长期护理保险大致会经历这样三个发展阶段，从纯粹的商业保险，到一些城市试点政府主导的模式，到最后全国形成强制性的长期护理保险和商业保险模式并存。

3、从实行长期护理险的国家来看，保险不是简单的经济补偿，而是兑换成服务，也就是用金钱兑换服务。

4、护理保险收上来的保费，需要用于在二三十年之内建立符合标准的养老机构，以及培训养老服务的团队和人员。这不是商业保险单独可以做到的。