［摘要］顺应人口形势转变的需要，调整完善生育政策是促进人口长期均衡发展的题中应有之义。较之于立即全面放开二孩政策，“单独二孩”政策更符合我国现阶段的基本国情，更有利于实现人口规模均衡与人口结构均衡的有机统一。由于“单独二孩”政策不足以充分改善年龄结构、增加劳动力数量，在此基础上全面放开二孩是继续推进生育政策调整完善的未来方向。但是，促进人口长期均衡发展决不能过度放大调整完善生育政策的作用，仅仅依靠生育政策调整完善无法统筹解决人口问题，需要配套实施其他人口政策。

　　［关键词］“单独二孩”；生育政策调整完善；人口长期均衡发展

　　［中图分类号］C924.2［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)05-0050-07［收稿日期］2014-09-24

　　［作者简介］翟振武（1954-），男，北京人，中国人民大学社会与人口学院院长，人口与发展研究中心主任，教授，博士生导师；李龙，中国人民大学社会与人口学院研究生.

　　“单独二孩”政策是党的十八届三中全会在“推进社会事业改革创新领域”作出的重大决策。目前，这一政策已在全国所有省份明确启动实施，生育政策新一轮的调整完善正在平稳有序地推进。生育政策是实现人口长期均衡发展的重要手段，不仅在宏观上对国家的人口变化有着长远的影响，而且在微观上对家庭的结构也具有深刻的影响。逐步调整完善生育政策既要从我国当前和未来的人口形势出发进行全局部署，也要从家庭现实和潜在的发展需求出发进行周密安排，归根结底，是要与促进人口长期均衡发展的目标相适应、相协调。

　　一、人口形势转变呼唤生育政策完善与调整

　　现行计划生育政策自实施以来，有效控制了我国人口的过快增长，取得了巨大的成就。计划生育最初的目的是控制人口总量过多、增速过快，实现人口再生产方式的转变，这是我国迈向人口长期均衡发展的第一步。近些年来，在计划生育政策和经济社会发展的共同推动下，我国人口形势发生了巨大变化，生育政策的“副作用”逐渐显现，人口结构问题和家庭发展问题尤为突出。

　　1.生育水平基本稳定，人口快速增长的势头扭转

　　从20世纪70年代以来的三四十年间，经济社会的快速发展和生育政策的有效调控为我国实现人口转变创造了有利条件，在形成了中国特色的经济发展模式和社会运行方式的同时，也开辟了中国特色的人口转变道路。在此过程中最为突出的一个特征就是人口增长规模不断下降，速度明显放缓，出现这种现象的主要原因是生育转变带来出生人口数量的减少。我国的总和生育率低于更替水平（2.1左右）至今已有20余年，［1］虽然人口总量仍然在增长，但这只是人口惯性所造成的增长。实际上，人口的内在增长率在总和生育率低于2.1以后，已经发生了方向性的转变，从正值转变为了负值。在1986年至1990年间，我国年均出生人口数量接近2500万人，而在2011年至2013年间，我国每年的出生人口数量大约为1600万人，只占前者的66.9%。出生人口数量的大幅减少使得人口增长趋缓的态势非常显著。根据普查资料推算，［2］从“四普（1990年）”到“五普（2000年）”的十年间，我国人口总量上升了11.7%，年均净增1300多万人，而从“五普（2000年）”到“六普（2010年）”的十年间，我国人口总量只提高了5.8%，年均净增人口不到740万人。最近几年，每年的净增人口数量还在不断下降，2013年的净增人口数量已经降到了668万人。按照预测，这种净增人口数量逐渐下降的趋势还会继续发展，如果维持原来较为严格的生育政策不变，到2025年左右，我国的人口将会进入一个零增长的时期。较为稳定的低生育水平与相对和缓的人口增长扭转了我国人口快速增长的势头，人口总量失控的风险得到基本控制，为对比较严格的生育政策进行调整完善提供了条件和契机。

　　2.年龄结构日趋老化，性别结构失衡的问题突出

　　我国的人口老龄化进程异常迅猛，老年人口规模大、增速快已经成为当前人口的典型特征和突出的社会现象。截至2013年年末，我国60岁及以上的老年人口数量超过2亿人，在总人口中所占比例已经达到15%。而在2000年刚刚进入老龄化阶段时，我国的老年人口数量仅有1.3亿人，在总人口中所占比例约为10%，与之相比，目前的老年人口在数量上增加了7000多万人，在比例上增加了50%。随着经济社会的进一步发展，人类寿命的持续性延长，人口老龄化进程会持续加快。根据人口预测结果，由于第一次出生高峰的人口队列相继步入老年，未来20年我国的人口老龄化将会陡然提速。如果维持原来较为严格的生育政策不变，人口老龄化形势将会非常严峻，到2030年左右，老年人口比例将要突破25%，到21世纪中叶，则会达到35%，这意味着届时全体人口中，每3个人就会有1个是老年人，老年人口总量将会达到4.5亿人之多。由此引发的老年抚养比上升以及养老问题在历史上和各国中都是绝无仅有的。与此同时，15岁至59岁的劳动年龄人口则在这一进程中总量逐渐减少、结构不断老化。新增劳动力人口持续萎缩，高龄劳动力人口逐渐增多，成为我国劳动力市场的常态，给我国长期依赖劳动密集型产业的经济发展方式提出巨大挑战，经济增长的潜力受到重大伤害。除此之外，人口年龄结构发展的不均衡又与性别结构发展的不均衡相互交织。我国出生性别比偏高的问题在生育政策调控、生育水平下降的背景下更高程度、更大范围地表现出来，虽然近些年来略有下降，但是由于男孩偏好依旧广泛存在、鉴定技术尚未彻底规范，加之生育政策的激化效应，性别结构失衡的状况难有根本改观。这些困扰人口长期均衡发展的问题尽管不能归因为生育政策实施的结果，但却可以通过生育政策调整完善来加以缓解。

　　3.家庭发展能力不足，独生子女家庭的风险较高

　　生育水平下降、出生人口减少在微观层面的直接影响就是家庭规模的小型化，独生子女和独生子女家庭逐渐增多。一方面，自计划生育政策实施以来的三四十年间，我国的家庭户均规模持续走低，从1975年的大约4.8人减少到2010年的大约3.1人。［3］这一过程与经济社会的快速发展相伴随，共同推动家庭的关系更趋简单化、居住的安排更为独立化，家庭所承担的部分功能快速弱化，家庭发展因此受到限制。另一方面，近些年来独生子女总量已经达到1.8亿人以上，［4］数以亿计的独生子女家庭面临的子代伤亡风险和亲代养老风险都极为突出。根据测算，到2010年时，我国累计“失独”家庭可达百万，［5］其对加强保障、分担风险提出许多新的要求。当前，提升家庭发展能力是促进人口长期均衡发展的重要议题，通过调整完善生育政策，可以防止政策意义上的独生子女家庭继续累积，适当扩展家庭规模，有效化解家庭风险。除此之外，我国的生育转变并非完全是家庭自愿、自发生育的结果，而在很大程度上是家庭受到政策约束和响应政策号召的结果，尽管现在的家庭生育意愿已经发生明显改变，但是仍有相当数量的家庭希望政策放开生育二孩，原来较为严格的生育政策与他们的生育意愿不相适应，调整完善生育政策也是满足群众生育意愿的需要。

　　二、“单独二孩”是契合当今

　　现实条件的政策选择采取何种方案调整完善生育政策，学界一直有着颇多争论，主要聚焦在是“一刀切”的立即全面放开二孩政策，还是渐进型的过渡至全面放开二孩这一问题上。任何政策都不可能有百利而无一害，生育政策的调整完善更要在最大限度地汲取“红利”的同时，最大限度地规避风险。由“双独二孩”到“单独二孩”再到全面放开二孩的调整完善思路，既在政策的目标群体上有着清晰的界限，又在政策的具体执行时有着平滑的衔接。在现有的“双独二孩”政策基础上，先实行“单独二孩”政策，释放一部分累计的生育能量，而后再实行全面放开二孩政策，比实行立即全面放开二孩政策更为平稳、可控，能够极大地减轻因为生育水平震荡而给人口结构和社会公共服务带来的冲击，更有利于实现人口规模和结构的均衡发展。

　　1.立即全面放开二孩政策引发出生人口大量堆积

　　立即全面放开二孩是一些学者基于我国生育水平长期相对偏低、生育意愿总体趋于下降、未来生育空间已经很小的考量而提出的政策设计方案。由于这一政策设计方案是以“一步到位”式的政策调整代替“分步过渡”式的政策调整，其直接的结果是多年累积的生育势能集中释放、长期稳定的生育水平大幅波动，总量控制的目标受到冲击、资源环境的压力明显加大。

　　测算这种生育势能释放和生育水平波动的具体情况将有助于理解生育政策调整完善的现实复杂性和实行“单独二孩”政策过渡的必要性。如果立即全面放开二孩，生育势能释放和生育水平波动的程度取决于政策调整目标人群规模的大小及其二孩生育比例的高低。所谓政策调整的目标人群，其实就是政策调整当年只有一个孩子（独生子女）且年龄在49岁以下的已婚妇女。2012年只有一个孩子（独生子女）且年龄在49岁以下的已婚妇女人数约为1.52亿人。［4］即使考虑到其中一部分妇女丧偶、离异等各种因素，目标人群的规模仍会接近1.5亿人。对于目标人群的二孩生育比例，全国性育龄妇女生育意愿调查的结果显示，在已育一孩的育龄妇女中，大约60%的人打算生育二孩。［6］按照1.5亿人的目标人群规模，假定其中60%的人生育二孩，如果在2012年实行立即全面放开二孩的生育政策，政策实行后几年内的新增出生人数总量将会达到9000万之多（1.5亿人×60%=0.9亿人）。即使按照一些发达城市和地区的调查结果，假定生育二孩的比例为40%，政策实行后几年内的新增出生人数总量也会达到6000万以上（1.5亿人×40%=0.6亿人）。如果这部分生育势能在政策调整后的4年时间里均匀地加以释放，每年新增出生人数会在1500万人（40%生育比例假定）至2250万人（60%生育比例假定）之间，再加上原来每年1600万人的出生人数，年度出生人口的会在3100万人至3850万人之间。如果这部分生育势能在政策调整后的4年时间里不均匀地加以释放（更加实际的情况），出生人数的峰值将进一步提高。立即全面放开二孩生育政策会造成出生人数和生育水平在短时间内的大起大落，堆积出生的人口队列将在其生命历程的不同阶段分别给妇幼保健、教育培训、医疗卫生、长期照料等公共服务带来突升突降的震荡和压力。

　　多年累积的生育势能一旦集中释放，其对生育水平的影响将是十分巨大的，这在中国人口发展的历史轨迹中是有迹可寻的。20世纪50年代（不包括1959年），我国育龄妇女的总和生育率一直居高不下，基本都在6左右，最高年份可达6.5，最低年份也有5.7。1959年至1961年的三年经济困难时期，由于生活资料短缺、食物营养匮乏，部分育龄妇女的生育能力受到影响而推迟生育行为，这一时期的总和生育率大幅降到4左右并持续三年，到1961年时，总和生育率甚至只有3.3。三年经济困难时期度过之后，从1962年开始的补偿性生育是对此前三年累积生育势能的集中释放，其后的几年间，出生人口强劲回升，生育水平大幅反弹。到1963年时，出生人口数量从三年困难时期的平均1400万人突升到接近3000万人，总和生育率径直从4攀升到7.5。［7］生育水平这种大幅度的突升突降在新中国的历史上空前绝后。生育势能的释放直接促成了第二次出生高峰的涌现，并间接引发了第三次出生高峰的到来。立即全面放开二孩造成的出生人口堆积与三年经济困难时期之后的补偿性生育在发生机制上是一致的，只是形成原因有所不同：后者是在没有政策干预下因为身体原因自发选择的结果，前者则是由于政策约束而被动选择的结果。需要强调的是，如此高的补偿性生育水平仅仅是集中释放了此前三年累积的生育势能，而立即全面放开二孩需要集中释放的是25年以上的累积生育势能，对时期生育水平的巨大冲击力超过一般的想像。

　　因此，综合考量生育政策调整完善的潜在影响可以发现，相比立即全面放开二孩政策，先行启动“单独二孩”政策，可以率先释放部分累积的生育势能，起到平抑出生高峰、调控生育水平的作用，从而保证我国生育水平波动小、人口总量可控、结构变化相对平稳、增量比较稳定，同时也为进一步调整生育政策积累经验、创造条件，从而实现生育政策调整完善全过程的平稳有序。

　　2.“单独二孩”生育政策推动人口长期均衡发展

　　“单独二孩”政策实行之后，我国的生育水平和出生人口将在最近的四五年间有所抬升，但这一时期总和生育率的峰值不会突破1.9，年度出生人口的峰值不会超过1900万人，平均每年新增出生人口大约200万人，总人口可以控制在14.2亿人，尽管仍会给公共服务带来不小的挑战，但是基本处在经济社会资源环境可以承受的范围之内，相对于立即全面放开二孩的政策设计方案，这一过程更为平稳有序。而经过这一轮生育政策的调整完善，我国的人口结构将会有所改善，家庭结构将会有所优化，人口发展将会更为均衡。

　　第一，“单独二孩”政策有利于稳定适度低生育水平。过低或者过高的生育水平都不利于人口长期均衡发展。2000年以来，我国的总和生育率基本处在1.6左右的水平，低于国家人口发展战略中1.8的目标值。［8］长期维持1.6左右的较低生育水平，将会加快出现人口负增长、加速推进人口老龄化、加剧劳动力供应短缺，进而给经济持续发展和社会良性运行增添不确定性。“单独二孩”政策实行之后，随着累积的生育势能释放完成，生育水平将会在四五年后回落，但回落以后肯定会高于原来1.6的生育水平，甚至达到1.7左右的水平。可见，相对于立即全面放开二孩的政策设计方案，“单独二孩”政策在削弱堆积效应的同时，依然具有改变生育水平偏低状况的良好功效。今后可以以此为基础，进一步调整生育政策，实现1.8左右的适度低生育水平。

　　第二，“单独二孩”政策有利于延缓人口老龄化进程。通过增加出生人口来提升少儿人口比例，从而削减老年人口比例、改变人口年龄结构，这是遏制底部老龄化进程迅速演进、改变少子老龄化状况急剧发展的基本策略。“单独二孩”政策实行之后，其对减弱人口老龄化速度的作用会慢慢呈现，时间越长，效果越是明显，到2040年时，这一政策背景下的老年人口比例将与维持原来较为严格的生育政策不变相差2~3个百分点，从而在一定程度上为我国应对人口老龄化挑战争取更多的时间、赢得更大的胜算。而进一步调整生育政策还将释放更大“红利”，对促进人口结构长期均衡发展的意义将会更加突出。

　　第三，“单独二孩”政策有利于增补劳动力人口数量。劳动力是人口与经济社会互动的关键节点，充裕的劳动力人口是经济社会发展的重要前提。我国劳动力供应短缺，尤其是年轻蓝领劳动力供应短缺的问题日渐突出，实行“单独二孩”政策将会延缓劳动力人口快速下降的趋势，改善劳动力人口逐渐老化的结构，从而减轻产业结构转型、发展方式转变的压力。根据人口预测结果，“单独二孩”政策将使今后劳动力人口数量下降的幅度相对较小，下降的速度相对较慢，并在15年后增加劳动力人口规模、缓解劳动力供求紧张局面。到2040年前后，我国的劳动年龄人口总数才会降到8亿人以下，这比维持原来较为严格的生育政策不变推迟了2~3年，规模上多出了近1900万人。

　　第四，“单独二孩”政策有利于降低独生子女家庭风险。原有的生育政策是在特定历史条件下为满足经济社会发展需要、适应资源环境承载能力而制定实施的，这一代的家庭需要为此承担子代的伤亡风险和亲代的养老风险。随着“单独二孩”政策的实行以及在此基础上生育政策的进一步调整完善，更多的夫妇将会具备生育二孩的条件，下一代的家庭将会在更大程度上获得生育的自主决策权，从而在根本上优化家庭的基本结构、降低家庭的“失独”风险、增强家庭的养老功能，更好地兼顾宏观层面的国家利益与微观层面的家庭利益、个人利益，更好地平衡国家发展与家庭发展、个人发展。

　　除此之外，“单独二孩”政策还可以通过拓展生育选择空间来促进部分家庭对子女性别偏好的自然实现，将在一定程度上缓解我国出生性别比偏高的问题。与此同时，“单独二孩”政策的受益人群主要集中在城市地区，实行这一政策也有助于推动城乡生育政策统筹，促进城乡一体化发展。