优化生育休假制度 减轻家庭生育养育成本
我国的生育水平自20世纪90年代降至更替水平以下，已经持续30年，人口老龄化进入急速增长的新阶段，人口负增长时代马上就要来临。在长期低生育率的背景下，社会经济因素对生育意愿和行为的影响日益显现。已有许多研究表明，较高的生育养育成本是目前影响家庭生育意愿的最重要的因素之一。家庭生育养育成本分为直接成本和间接成本两大类，前者包括孩子衣食住行教育等方面的费用支出，后者包括父母付出的时间成本和机会成本。伴随着育儿方式从“粗放型”到“精细化”的转变，我国家庭生育行为经历了从“想生而不能生”到“能生而不想生”的转变。因此，减轻家庭生育养育成本对增进家庭福祉、提高生育水平有着非常重要的意义。
优化生育休假制度，从直接成本和间接成本两个方面减轻了家庭的生育养育负担，是优化生育政策的重要组成部分。2021年6月，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口均衡发展的决定》（以下简称《决定》）提出“完善生育休假和生育保险制度”。今年7月刚出台的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（以下简称《指导意见》），又再次强调“完善生育休假和待遇保障机制”。总体来看，《指导意见》是对《决定》进一步延伸，不仅明确了完善生育休假政策的出发点和方向，也提出了更为详细的落实措施，其亮点体现在以下四个方面。
第一，明确了生育休假政策调整的出发点是保障职工的生育权益，保护生育职工健康权，保护生育和养育过程。这三个保障保护，阐明了生育休假的性质。生育休假和保障并不是企业的优待福利，而是职工应享有的基本权利；不能可有可无，不能时间太短，否则会损害职工的健康权、影响其所在家庭的生育养育过程。生育休假政策的优化，目标是减轻家庭的生育养育成本，实现对生育和养育过程的保护，从而促进家庭生育意愿的实现。
第二，明确了生育休假实现平衡和促进公平的作用。它不仅帮助职工平衡工作和家庭关系，也要促进公平就业和职业发展。对应到现实情境中，这就回应了许多社会关心的热点的问题。比如，假期的长度并不是越长越好，要寻找工作和家庭的平衡点，要考虑到职工未来的职业发展。又如，女性的公平就业问题要被关注，所以生育休假制度改革一个很重要的方面是实施父母育儿假。父亲共同休假保障了男性的生育休假权益，有助于减少对女性的职场歧视，并缩短女性重返工作岗位的时间，也能改善家庭内的性别平等状况，使父亲更多地参与到育儿过程中去，也使家庭内的家务分工更平衡。
第三，提出了要结合实际完善假期用工成本合理分担机制。如果没有合理的分担机制，生育休假制度就无法真正落到实处，也会给企业带来沉重的负担。但分担机制如何制定，应根据各地的具体情况因地制宜，在职工、企业和政府之间合理分配成本。关于分担机制，世界其他国家的实践差异很大，较为常见的做法是雇主、雇员和政府都参与承担，但具体的承担方式根据国家的经济发展状况和政策目标导向的不同存在一些差别。
第四，提出了完善生育保险制度的具体方向，总结起来就是“统一”和“扩大”。“统一”体现在国家统一规范并制定完善生育保险生育津贴支付政策，强化生育保险的社会统筹、风险共担的保障作用。“扩大”体现在参保人员的范围和服务内容的范围。参保人员范围的扩大是指鼓励探索，将灵活就业人员、未就业妇女和领取失业保险金人员等社会弱势群体纳入，保障其生育权益。服务内容的范围扩大是指逐步将分娩镇痛、辅助生殖技术等项目纳入基金支付范围，体现了对人们不断发展的生育需求的回应。“统一”和“扩大”是有机结合的，“统一”是“扩大”的基础，而“扩大”的最终目的是为了实现“统一”。
总之，《指导意见》的出台，使完善生育休假制度的政策目标更为明确，政策路径更为清晰，政策措施更为实在，对减轻家庭生育养育成本，促进生育潜能的释放，从而实现人口长期均衡发展有着重要而深远的影响。未来生育休假制度的优化，仍需做好以下三个方面的工作。
第一，强化顶层设计之“轴”，实施孩子父母共同休假的制度。在新的人口形势下，应当继续鼓励各地实施父母双方共同休假的育儿假制度，特别是在父亲陪产假的基础上增设父亲的育儿假。这项制度能保障男职工的权益，平衡家庭的育儿分工，减少对女性的职场歧视，对孩子成长也是有好处的。这也是符合优化生育休假“促进公平就业和职业发展”的政策目标的。在世界其他国家的实践中，受到传统文化和性别偏见的影响，男性的育儿假使用不充分的现象比较普遍。在这种情况下，需要政府采取多种手段加以引导。比如加强宣传，倡导家庭育儿责任的共同分担，让公众了解父亲在育儿过程中不可或缺的作用和夫妻共同育儿带来的正面影响。又如，通过激励制度来引导人们的行为。在澳大利亚、德国等国家，父亲只有休够一定的假期长度以后，家庭才能领取育儿假经济补贴，如果夫妻共同休育儿假，在假期长度、工资水平方面都会有额外奖励。这些激励机制在很大程度上促进了父亲休育儿假、共同参与育儿的行为。
第二，夯实合理分担之“基”，因地制宜地制定成本分担机制。对于生育假期间的经济支持，国际上通行的做法是在社会保障计划中设立专门的保险项目，产假、陪产假和育儿假都包括其中，在同一个体系范围内统筹考虑，成本由雇员、雇主和政府共同分担。那么参照国际经验，我国也可以在生育保险的基础上进行重新设计，扩大生育保险的缴费和使用范围，保障男性和女性在产假、陪产假和育儿假期间收入水平基本稳定。保障范围扩大的同时，也需要扩大缴费群体，育儿假期间的经济成本由企业和个人共同缴付的共同基金来承担，政府视阶段变化和政策导向予以不同程度的补贴。在当前的人口形势下，生育具有明显的正外部性，已经超越了家庭事务的范畴，所以个人、企业和政府都承担一定的成本是合情合理的。生育保险的成本分担机制是和各地经济发展水平、人口状况、财政状况和育儿假长度设计等要素紧密联系的，其他国家的实践也充分说明了这一点，所以分担机制不宜“一刀切”，要给地方足够的自主权和弹性空间，在探索中逐步完善育儿假的分担机制。
第三，把握灵活适宜之“度”，增强生育休假制度的弹性。研究表明，灵活的生育休假制度能增加人们回到工作岗位的可能性，缩短回归的时间。这点在父母育儿假上体现得尤为明显。在27个允许父母同时休育儿假的OECD国家中，有20个国家允许采取部分时间休假（每天可以部分时间上班、部分时间休假）的弹性方式，17个国家允许分散时间段的间歇性休假（比如每月休息1周），许多国家允许夫妻共享假期额度，但双方具体休假时间可自主安排。在我国设计父母育儿假制度时，也可以参照这些做法，采取部分时间休假制、间歇性休假、家庭自主安排夫妻双方休假额度等弹性休假方式，以满足不同家庭的多样化需要。（作者系中国人民大学人口学系主任、人口与发展研究中心研究员）
