作者：中国人民大学国发院研究员 人口与发展研究中心教授 杨菊华

十九大报告强调，要在“幼有所育、学有所教”方面不断取得新进展。建构0-3岁婴幼儿托育服务体系，是实现“幼有所育”的重要支撑，是满足广大女性对美好生活需求的重要举措。托育服务体系建构是一个复杂的系统工程，目前尚处于探索阶段。只有明确并做好“四个服务”（为谁服务、谁来服务、服务什么、怎么服务），才能有效避免资源浪费，降低建设成本，构建具有中国特色的福利性、公益性、市场化运作与家庭照料相结合的服务体系。具体而言，需求侧关照“为谁服务”，明确以多大年龄的婴幼儿为重点服务对象，确保适度的服务规模和针对性的服务内容。供给侧回应“谁来服务”，形成“政府主导做示范，市场主体扩覆盖，社会补充促便捷，家庭核心保基本，社区依托搭平台”的多元一体、立体分层、性质多样的服务格局。供需匹配落实“服务什么”“怎么服务”，明确以基于年龄差异的一体化的保教融合服务为核心内容，发展全托、半托、临托、“邻托”等互补多样的服务模式，提供安全、健康的托育服务，满足差异化的托育需求。

目前，3岁以下婴幼儿托育服务严重不足，托育服务已成为当下刚性、迫切和重大的民生需求。十九大报告将“幼有所育”作为补齐民生短板的重要内容，强调要在“幼有所育、学有所教”等方面不断取得新进展。托育服务体系的建构和服务提供正是实现该目标的重要支撑，也是满足广大女性对美好生活需求的重要举措。但是，体系建构是一项复杂的系统工程，涉及组织架构，法律法规，监管标准，专业人才，财物保障和社会氛围等多个环节，因此，强化顶层设计，重视整体谋划，认识环节之间的关联性和系统性至关重要。为此，我们建议，在托育服务体系建构的探索阶段，必须厘清为谁服务、谁来服务、服务什么、怎么服务；只有做好这“四个服务”（见图1），“幼有所育”的目标才能真正实现。

图1 “幼有所育”的四个关键要素

一、“为谁服务”：明确服务体系的服务对象

“为谁服务”是需求侧的问题，是服务体系建构的前提条件。需求、服务与体系之间相互关联，彼此共生。没有需求，就无需体系的建构；没有服务，需求就得不到满足；没有有效的体系运作，服务就难以持续发展。

第一，把握需求现状，预测变动态势。微观诉求决定服务内容和结构，宏观需求决定服务规模。必须通过各类数据，精准把握托育服务需求总量和结构特征。全面两孩政策环境下，婴幼儿目前的存量、未来的增量、总量分别是多少？未来3年、5年、10年、20年内，潜在的和有真实需求的婴幼儿数量怎样变动？有多少需要社会服务、多少倾向于家庭照料？需要社会服务的人群究竟需要怎样的服务？不同年龄（如：1岁、1岁半、2岁等）、不同地区婴幼儿的服务需求是否有别？综合年龄、时间和地区维度，对未来托育需求进行多情境预测，精准掌握现在和未来的需求特征。

第二，分析供需矛盾。把握当前托育服务供给现状，评估服务供需匹配状况。通过对现有托育服务机构类型与规模的调查和系统分析，了解其生存状态与主要困境；从托育数量、结构、质量及人群差异视角出发，厘清托育服务供需缺口大小、服务供给结构失衡状况，对供需矛盾做到心中有数。

第三，了解服务对象。托育服务的重点服务对象无疑是3岁以下婴幼儿。一方面，婴幼儿生活自理能力缺乏且表达能力不足，家长对社会托育机构的安全性、可信性顾虑重重；另一方面，家长又十分需要社会化服务。须在设计上考虑周全，在监管上落实到位，在服务上科学规范，在人员上专业耐心，确保托育服务体系建设和服务提供具有针对性，以优质内容和合理结构提升家长对托育机构的信任度。

二、“谁来服务”：明确服务体系的提供主体

“谁来服务”是供给侧的问题，是托育服务体系建构的关键点。必须坚持多渠道发展的方针，联合多个主体，整合多途资源，为“幼有所育”创造更好更优的条件。服务提供主体的未来发展方向应是，“以政府为主导、以市场为主体、以社会为补充、以家庭为基础、以社区为依托”的多元一体、立体分层、性质多样、灵活便捷的格局，满足多样化的托育需求。

第一，政府主导做示范。具体就“服务”而言，政府一是“服务者”，以普惠性机构兜底托育服务；二是“组织者”，统筹不同服务主体协同发展；三是“监督者”，督促各主体提供优质服务；四是“引领者”，建立示范园所，引导其他机构发展。政府在体系构建过程中还须做好顶层设计与总体规划工作，保障服务体系“发展有方向，法律有支撑，主管有部门，人财物有保障，监管有标准，服务有质量”。

第二，市场主体扩覆盖。在政府引领下，托育服务实现市场化和产业化，以“供需关系”调节托育服务供给，通过竞争增强体系活力、优化服务。市场化的托育机构多样，既可是保教融合的综合性机构，也可是专注不同领域、针对不同兴趣的特色机构；服务机构类型多元，既可是正规托育机构，也可是早教机构、单位托育服务机构或服务室、家庭“邻托”或社区托育点等。市场化的托育服务机构竞争良性、优势互补，既有专业性，也有差异化，有助于扩大体系覆盖范围。

第三，社会补充促便捷。发挥社会组织尤其是企事业单位的力量，补充机构托育服务的不足。税务部门针对自行提供托育服务的单位实行税收优惠，把托育服务的支出作为职工福利费纳入税前项目。社会组织和企事业单位可通过新建、租赁、合作等形式提供托育服务：一是自建自营，在工作场所建立托儿所/托育室，便于亲子交流和婴幼儿照料，也可让家长更为放心；二是企社联合，企业提供硬件设施，社会组织负责运营；三是无条件的企业与社区联合，企业出资、社区经办，提供婴幼儿照料服务。

第四，家庭核心保基本。家庭始终是最主要的婴幼儿照料主体和中心场域，必然也是托育服务体系的核心基础。因种种原因，家长多不放心将（2岁以下）婴幼儿送往机构照料；即便想送，现在也无处可送。资料显示，八成孩子在3岁前白天主要由祖辈照顾。因此，应将隔代照料纳入服务体系中，给予照料者一定的补贴，通过肯定照料者角色、认可其照料价值，使这种服务模式走向制度化和规范化，丰富托育服务体系的供给主体，分担国家责任、降低社会服务供给成本，形成让家长放心、省心、安心的兜底照料机制。

第五，社区依托搭平台。社区具有“行政”“自治”双重身份，是连接家庭与社会/政府的桥梁。以社区为平台，吸纳多方力量，可有效推动托育服务的发展。就托育服务而言，社区也具有双重身份。一是作为公立私营托育服务的主要落脚点，社区只需做好相应的配套服务，具体服务既可由托育机构提供，亦可由社会组织提供；服务形式既可是日托，也可是半日托或喘息式。二是作为居家服务提供者，社区服务机构可为家庭育儿提供协助性服务，比如指派专业人员上门为婴幼儿提供专业化、菜单式或组合式的服务；这可是亟需式的，也可是常规性或常态化的，从而满足社区内部不同家庭的托育需求。

三、“服务什么”：明确服务体系的核心内容

“服务什么”是供需匹配问题，是满足托育服务需求的核心。保育和教育是婴幼儿托育服务的基本内容。保育重在生活看护，教育重在教学活动，但二者也有交叉重合。未来我国托育服务体系应在注重年龄差异基础上，实现保教合一、保教融合。

第一，提供差异化保育服务。保育是托育机构最主要的服务内容，3岁以下婴幼儿处于人生的起始阶段，需要细致照料和关爱。不过，婴幼儿发育很快，0-1岁、1-2岁、2-3岁之间的差别各不相同，须基于年龄差异及其特征，为不同发展阶段的婴幼儿提供有差别的日常生活料理、卫生习惯养成、安全保健保障、身体健康发育等服务，保障每个婴幼儿都可健康成长。

第二，注重保教融合。保育是所有婴幼儿的基本需求，但亦要寓教于保，保教结合。随着年岁的增长，托育机构应注意在“教”方面进行适度调整：1岁以内的孩子必然以保育为主；1-2岁的孩子仍以保育为主，但需适当增加教育内容；2岁以上的孩子则需保育和教育并重。特别是2岁半后，孩子自理能力和表达能力增强，学习和模仿能力也迅速提升，应增加学习辅导、兴趣培养等活动，开拓思维、增强学习能力，培养良好的学习习惯。

第三，关注幼儿长期发展。婴幼儿阶段是个体社会化的起始点，表达能力虽然有限，但日常潜移默化的影响对个体人格发展和品行塑造至关重要。在基本保教服务基础上，托育服务机构还应致力营造健康、积极、向上的社会化环境，让他们在同伴关系的建立、日常活动的完成过程中获得归属感、安全感、稳定感和幸福感，促进他们的身心健康发展。

四、“怎么服务”：明确服务体系的主要模式

“怎么服务”也是供需匹配问题，是服务的具体呈现形式，也是实现婴幼儿福利最大化的基础。供需若得到有效匹配，婴幼儿可享受所需的服务，服务提供主体可收获经济效益和社会效益，各取所需，进而实现“托育服务红利”。供需匹配要求所有服务主体都必须以家庭需求和日常运营结合为基准，提供多样化的服务模式，包括幼儿园正式向下延伸招收2岁、1岁半甚至1岁婴幼儿入托。总体上看，目前全托、半托、临托、“邻托”等多种社会服务模式并存，互相补充。

第一，全日制托育服务。全托可为有需求的家庭，特别是双职工且缺乏代际支持的家庭提供全天侯的婴幼儿保教服务。既可是寄宿制托儿形式，实行“月托”“半月托”“周托”，孩子周末回家；也可是“日托”，孩子白天入托，晚上回家。

第二，半日制托育服务。半托依据家庭需求兼顾家庭照料特点，实现“家庭+机构”照料组合，为部分家庭供半日托服务。若父母一方工作时间较灵活，或有隔代照料支持，婴幼儿只需在托儿所接受半天保教服务。这既可缓解家庭照顾负担，满足家庭对专业化保教服务的需求，也有利于父母与孩子建立最直接的情感联系，满足孩子安全感的需要。

第三，临时托管服务。临托可为部分家庭提供短期、集中或周期性的保教服务，形式多样。一是以社区为平台的服务中心，提供临时计时托管、假期托管、喘息服务、课后托管等形式多样的服务；二是单位托儿所提供的灵活服务，可解决职工孩子的临时托管问题。临托服务既可由专门的工作人员提供，也可由有经验和由爱心的志愿者提供。临托可及便捷，“因地制宜”，具有“随时随地”性，是家庭育儿的有效补充。

第四，家庭“邻托”服务。“邻托”可为婴幼儿提供安心、舒适的环境，满足孩子自由成长的需要。该模式源于瑞士、挪威的“日间妈妈”，现在在美国、英国、加拿大、日本等国已较为完善，对家庭托儿所的建立、保育员资格的审查、场地安全性的评估等都有明确标准。国内一些年轻妈妈也开始发起这类服务。“邻托”小而精，经济实惠，灵活便捷；若管理得善，则孩子安全、家长安心。

服务体系的系统性和保教的双重性决定了托育服务体系建构的复杂性和艰巨性。在体系发展初期，明确服务对象，确立服务主体，完善服务内容，优化服务模式等，既有助于避免体系建构过程中的资源浪费，降低体系建设成本，也有助于推动具有中国特色的福利性、公益性、市场化运作与家庭照料相结合的服务体系的可持续性运作。体系的良性运行有助于规范保教融合的服务内容，完善配套措施，为婴幼儿提供更好的服务，真正实现“幼有所育”。