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杨菊华 王苏苏:完善我国生育支持政策
2018/12/5

低生育率是21世纪全球人口常态。生育支持政策是提高生育率的有益尝试。中国虽已开始探索生育支持政策,但社会各方见仁见智。本文简要梳理部分OECD国家生育支持政策,发掘我国已有相关政策存在的问题,提出完善我国生育支持政策的建议。

  国外生育支持政策

  近30年,OECD低生育国家先后开始推行生育支持政策,形成了以时间、服务、津贴、就业、住房等为架构的生育支持体系。

  1.育儿时间方面。各国不仅有产假与陪产假,而且有育儿假和家庭照护假。法国带薪育儿假6—12个月,可半天上班、半天休假,且可申请延长2次。德国与俄罗斯的育儿假皆为3年,分别有1年、1年半的薪酬。日本为14个月,月薪津贴50%。韩国为12个月,工资补贴40%。在瑞典,家中若有12岁以下儿童,父母每年均有60天带津贴的照护假;若有不足1岁半的孩子,父母每天只需工作6小时或全休;若有8岁以下的孩子,日工作时间可减少1/4。

  2.托育服务方面。就服务主体而言,一是普惠性的政府主导项目。美国的开端计划、日本的天使计划、澳大利亚的国家幼儿发展计划等,均属如此。二是企业开办托育机构。德、法等国鼓励企业开设托育机构,建立儿童照料中心,开展家庭友好项目。三是鼓励家庭式托育服务。瑞典鼓励家庭“邻托”,并依托社区为在家养育的婴幼儿提供服务。在服务模式方面,德国为3岁前婴幼儿提供全日托,为3—6岁儿童提供半日托服务。法国依托社区建立托幼机构,为3岁前婴幼儿提供集体托幼服务,并以家长自发组织的托幼服务为补充。日本照护机构包括保育所、幼儿园、儿童团、婴幼儿旅馆等,提供多种模式的服务。

  3.经济支持方面。尽管举措不完全相同,但生育保险、生育津补贴、税收减免和优惠在各国都很普遍。比如,德国新生儿家庭可连续14个月,向政府申领每月最多1800欧元的“父母金”。法国从二孩出生起即自动享受儿童津贴,直到孩子年满20岁;若三孩出生时前两孩未满21岁,可额外获得每月167.3欧元的补贴。韩国、澳大利亚等国还为隔代照护的祖父母提供津贴。法国采取“大家庭税收”政策,家庭规模越大征税标准越低。德国自2016年起,每个儿童每年可带来4608欧元的育儿免税额和7248欧元的教育费免税额。韩国政府要求,雇佣300人以上女员工或总人数大于500人的企业开设非营利性儿童照料中心,雇主支付至少一半的运营成本,国家提供一定的财政支持和税收优惠。

  4.女性就业方面。就业保障的起点是完善的法律法规。日本法律规定,雇主不得以结婚、妊娠或生育为由解雇女职工;企业要保证女工孕娩期的健康检查,缩短工作时间,放宽休息时限,同意孕妇调换工作岗位;各级政府设立“雇用促进中心”,督促法律规定落地。澳大利亚推行“在职父母支持策略”。又如,在低生育率国家,40%以上的大公司采取了“弹性工作制”等做法。美国推出灵活时间工作政策和分享项目,职员可在家或在离家不远、交通方便的地点完成工作。

  5.住房安排方面。德国为多子女家庭提供福利住房或发放住房补贴。根据家庭成员多少、收入高低、房租负担等情况,发放房租补贴;低收入者可申请房租补贴。通过无息或低息贷款,鼓励个人建房。因孩子增加而导致居住环境改变或房屋改建的家庭,可申请儿童建屋津贴;对于租房家庭,可申请房屋补助。

  上述措施在一定程度上消减了生育—就业的彼此束缚。1980年,OECD国家生育与女性就业率的相关系数为-0.38;但2009年二者由负转正,2014年为0.36。生育的回升并未牺牲女性的社会参与,“生娃”“升迁”同向而行,实现“双赢”。

  当前我国生育支持政策存在的局限

  生育—就业的矛盾一直困扰着中国的职场女性。尽管在过去几十年中,政府出台了不少生育支持政策(如产假、陪产假、经济支持等)以减缓育儿负担,但在新时代,既有举措存在诸多局限。

  1.产假缺乏灵活性,无育儿假和家庭照护假。目前,我国的产假模式多是“基本产假+奖励产假”。基本产假为98天,各地还有30—60天的鼓励假。尽管带薪假时间不短,但时间集中。丈夫的陪产假各省7—30天不等,但因种种原因,丈夫休产假的“缩水”现象比较严重。

  2.托育服务供给不足,相关规制无人管理。2016年全国十城市和2017年全国四省市“0—3岁托育服务需求调查”结果显示,分别有超过1/3和48%有3岁前婴幼儿的家庭有托育服务需求,但入托率仅约为4%,服务缺口巨大。而且,托育服务主管部门不明,缺少积极引导、规范管理和有效监督。比如,建立托育机构或缺乏相应的法律法规、准入机制及标准,或参照幼儿园的设置标准进行审批;政府对各个利益相关主体的政策扶持都远远不够甚至完全缺位。

  3.经济支持一次性,子女养育压力大。我国的生育津贴包括生活津贴、一次性分娩营养补助费、一次性补贴,生育保险覆盖分娩费用,但这些都是一次性的,缺乏长效机制和可持续性,且很多已育女性表示对这些补贴并不知晓,也没有收到类似补贴。可见,在中国,子女养育的经济责任全在家庭。

  4.女性就业支持不足,工作—家庭矛盾突出。尽管《中华人民共和国宪法》《女职工劳动保护特别规定》等都明确规定了女性就业保护措施,但多停留在立法层面;加上缺乏有效的监管力度,落实起来比较困难。就业项目针对性不足,培训活动未能常态化。女性工作—家庭矛盾十分突出,双重压力甚大,或舍业从家,或弃“升”从“生”。其他长期性的生育政策支持,如针对二孩家庭的住房保障等,尚未提到议事日程。

  多措并举营造良好生育支持环境

  在新时代,借鉴国际经验,结合中国国情和广大家庭尤其是女性的需求,多措并举营造良好的生育支持环境,对于有二孩意愿之人实现生育理想至关重要。

  1.完善养育休假制度。一是增加产假的灵活性,允许新生儿母亲视自身和家庭情况分散休假。二是延长、统一并强制推行陪产假。从国家层面,将配偶的陪产假延长至30天并强制执行,但可灵活使用。三是出台育儿假、探索家庭照护假制度。有条件的地方可先行尝试,明确薪资发放标准。

  2.扩大托育服务供给力度。一是鼓励有条件的幼儿园招收2岁幼儿,优先解决2—3岁幼儿的入托需求。二是鼓励和支持政府、用人单位和社会力量,创办婴幼儿托育服务机构,形成全日托、半日托、计时托和临时托等多种形式的服务网络。三是充分发挥政府在制定政策、引导投入、规范市场、营造环境、监督管理方面的主导作用,完善托育服务管理制度。四是通过现金补贴、政府购买服务、医疗保健项目等手段,对隔代照护婴幼儿的家庭提供政策支持。

  3.制定经济支持长效机制。一是实行家庭税收减免。探索以家庭为单位征收个人所得税的税收制度;设立与生养有关的减免税项目,按比例减免家庭的个人所得税。二是探索多种形式的育儿津补贴制度。结合公共财政和社保基金,扩大筹资渠道,丰富津补贴发放手段,逐步形成普惠型育儿津补贴模式,对有低龄子女家庭,“多子女,多补贴”。三是探索教育补贴政策,通过减免学费、助学贷款、发放学习用品等途径,减轻子女教育成本。四是为因再生育而要求改善住房的家庭在申请保障性住房时给予优先优惠;优先为多子女家庭或即将生育的年轻夫妻提供廉租房或提高住房补贴,增强再生育父母购买、租住商品房的能力。

  4.完善育龄妇女就业保障。一是细化法律规定,保障女性平等就业权,确保产后顺利回归职场;对违反法律条款、损害女性就业权益的单位,加以经济或行政处罚。二是构建育龄女性再就业体系。为因生育而离职的女性进行职业培训,提供就业信息,提升市场适应性,增强再就业能力。三是完善灵活就业制度,实行企业税收优惠。规定企业不得安排有不足3岁婴幼儿的职工加班,建立弹性工作制,采取灵活工时、远程办公等形式,为职工照护幼儿创造条件。对在工厂内开设非营利性托幼服务、支持因生育而暂离工作岗位的职工重回岗位的企业,按企业规模和女工占比予以财政支持和税收优惠;探索将女工产假、哺乳假期间的工资福利等纳入税前收入项目。

  通过提供时间、服务、经济、职场等多方面的公共支持,在经济社会政策中引入家庭视角,大力营造生育友好型社会环境,解除家庭(再)生育的后顾之忧,提升家庭的子女养育能力,才能让更多的人想生、敢生、会生且能把孩子养好,实现“幼有所育”。

  (本文系国家社科基金重大课题“全面二孩政策下城市地区0—3岁婴幼儿托育服务体系研究”(17ZDA122)、国家自然科学基金“‘普二新政’下家庭友好政策与女性家庭—工作平衡关系研究”(71673287)阶段性成果)

  (作者单位:中国人民大学老年学研究所、国家发展与战略研究院)

来源:中国社会科学网-中国社会科学报


 
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